國有資本布局優化與結構調整

　　黨的十九大報告指出，必須加快國有經濟布局優化、結構調整的戰略性調整，促進國有資產的保值和增值，促進國有資本變得更強更好。 進入“十四五”時期，隨著我國供給側結構改革的深化和經濟產業轉型升級的加快，國有企業將迎來新的機遇和挑戰，要求國有經濟發揮國民經濟的支柱作用，通過自身的產業升級改造和現代產業體系建設，帶動我國經濟和產業的全面轉型升級。

　　國有經濟布局優化結構調整應遵循以下三個原則：

　　一、國有資本布局優化和結構調整要更好地服務于經濟高質量發展

　　多年國有經濟發展基本實現了國有資本“做大”的目標，但還沒有很好地實現“做優”國有資本、實現國有資本的“國家使命”功能定位，呈現出“大而不優”的國有經濟格局。這個格局遠遠不能適應我國經濟從高速增長轉向高質量發展的需要，未來國有經濟布局優化與結構調整應該更好地服務于經濟高質量發展的要求。一方面，國有經濟布局“大而不優”是與我國高速增長階段和粗放的經濟增長方式相適應的。與我國快速工業化進程、投資驅動高速增長、粗放的經濟增長方式相適應，一直以來我國國有經濟發展方式以投資驅動的規模擴張為主導。在經濟高速增長的大環境下，企業面臨著眾多的發展機會，模仿型排浪式消費需求和大規模的基礎設施投資需求使得“跨越式發展”成為多數企業追求而且可以實現的發展戰略目標。與民營企業的企業家機會導向驅動的“跨越式”發展方式不同，由于主客觀條件使得國有企業更多地傾向選擇投資驅動的“跨越式”發展方式。另外，國有經濟布局“大而不優”是我國國有經濟布局戰略目標與其微觀基礎激勵不相容的結果。國有資產多級管理體制下，增長型(地方)政府缺乏使國有企業從競爭性行業退出的激勵，同時，分類改革之前全體國有企業的商業化導向也與國有經濟戰略性布局目標不完全一致。

　　另一方面，高速增長階段國有經濟布局“大而不優”帶來了經濟高負債的巨大風險。高速增長階段國有經濟擴張也帶來了一系列問題，集中表現在國有經濟部門的債務問題上。關于我國債務問題的一個共識是，風險主要集中在企業部門和地方政府。其中，企業部門債務主要集中在國有企業，地方政府債務和各種融資平臺公司關系密切?？梢哉f，當前我國的債務問題主要集中在國有企業和國有經濟部門。國有經濟部門債務問題及其引發的經濟風險，也是高速增長階段不可持續、必須轉向高質量發展階段的重要原因。

　　二、國有經濟布局優化和結構調整要更好地服務于國家整體重大戰略

　　第一，更好地發揮國有資本服務于創新型國家戰略功能。國有資本要在技術創新方面發揮前瞻性、戰略性的引導作用。無論是戰略性新興產業，還是高技術制造業，國有資本進入都是期望能夠發揮創新帶動作用。國有企業要將更多的創新資源集中于重大自主創新生態系統的構建，通過整合創新資源引導創新方向，形成創新輻射源，培育具有前瞻性的重大共性技術平臺和尋求突破重大核心技術、前端技術以及戰略性新興產業的先導技術，從而有效發揮國有資本在制造業高質量發展和產業轉型升級中的引領作用。

　　第二，更好地發揮國有資本服務于公共民生功能。在那些國家戰略意義和公共民生服務意義不突出的產業領域，國有資本原則上應該沿著逐步收縮的方向進行調整。同樣是國有資本布局，中央企業和地方企業的國有資本布局的重點是不同的，中央企業國有資本布局重點體現為實現國家戰略意圖和全國性公共服務網絡，而地方企業的國有資本布局重點應該主要體現為地方城市公共服務、城市基礎設施建設等領域。由于地方國資總量要大于中央國資總量，因此未來地方國資的改革具有十分重要的戰略意義，尤其是地方國資平臺公司的改革，對防范我國經濟風險、促進我國經濟健康發展具有重要意義。

　　第三，國有資本要更好地服務于“一帶一路”?！耙粠б宦贰彼蟮氖菄匈Y本海外布局的調整。這意味著國有企業“走出去”戰略的重點更多地向“一帶一路”沿線國家轉移，針對“一帶一路”沿線國家情況差異尋求技術合作、產能合作、資源合作等。

　　三、國有經濟布局優化和結構調整要更好地服務于改革系統性、整體性、協同性

　　在“十四五”時期推進國有經濟布局優化和結構調整時應該注意以下幾方面問題。首先，與供給側結構性改革協同。選擇市場競爭程度相對高、產業集中度較低、產能過剩問題突出的行業，包括資源類行業、鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領域，進行企業并購重組，從而減少企業數量，擴大企業規模，突破地方或部門勢力造成的市場割據局面，促進形成全國統一市場，有效提高產業集中度、優化產能配置和促進過剩產能消化。需要強調的是，由于這類領域產能過剩突出、經濟效益比較差，所以推進這類產業的并購重組應該是國有資本布局戰略性調整的重點和當務之急。其次，與深化壟斷性改革協同。在具有自然壟斷性的領域，區分自然壟斷的網絡環節和可競爭的非網絡環節性質，根據行業特點整體規劃、分步實施，通過企業重組、可競爭性業務的分拆和強化產業管制等“多管齊下”的政策手段，推動可競爭性市場結構構建和公平競爭制度建設，使壟斷性行業國有經濟成為社會主義市場經濟體制更具活力的組成部分。如果說以前國有經濟戰略性調整將國有資本集中到具有自然壟斷性的行業上，那么“十四五”時期國有經濟戰略性調整則要將國有資本集中到自然壟斷性環節上。第三，與建立以“管資本”為主的管理體制相協同。積極推進“管資本”為主的國有資本管理體制的建設，應通過行政性重組和依托資本市場的并購重組相結合的手段，改建或者新建國有資本投資運營公司，將分散于眾多行業、各個企業的國有資產產權歸為國有資本投資運營公司持有。無論是競爭性行業，還是壟斷性行業，其國有企業并購重組都應該與建立國有資本投資運營公司相結合。對于競爭行業的國有企業的重組，應該通過組建國有資本運營公司的方式推進，重組后的國有企業產權由國有資本運營公司持有;對于壟斷性行業的重組，應該通過改建國有資本投資公司方式推進，重組后的國有企業產權由國有資本投資公司持有。第四，與建立公平競爭市場環境相協同。國有資本布局的戰略性調整，一定要從全國經濟改革一盤棋出發，從整體經濟高質量發展視角考慮，不僅僅是國有資本的自身做強做優做大，一定要考慮到創造公平的競爭環境，給民營經濟發展提供更好的發展空間。從產業組織結構調整看，在基于行業特性推進中央企業的并購重組時，不僅考慮規模經濟和市場集中度，還要考慮產業組織的形態，最終有利于形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構。

　　國有資本優化布局調整的三個方向：

　　1、調整優化國有資本產業布局。

　　根據國有資本的性質和特點，除了繼續重點發展公益性基礎產業外，在發展特定的功能性產業和一些商業競爭性產業方面，中央企業應該肩負起引領“高產業發展”的使命。為此，在下一步的結構調整和整合中，中央企業應繼續深化供應方結構改革，加快淘汰過剩產能，退出落后產業;另一方面，通過打造發展創新型企業的新平臺，實施“中國制造2025”和“互聯網+”等重大戰略，盡快突破一批制約工業企業發展的關鍵、共性和基礎技術，實現從要素驅動到創新驅動的轉變，加快向價值鏈和產業鏈高端發展，力爭在國際競爭中占據技術和產業的制高點。

　　2、調整優化國有資本地區布局。

　　就布局國內區域而言，中國原有的西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、東部領先的區域發展戰略仍在深化之中，這仍將是中央國有資本國內布局的重點。 同時，推進“一帶一路”建設、裝備制造業“走出去”、發展長江經濟帶、京津冀協調發展都應是國有資本優化布局的戰略方向。特別是“一帶一路”建筑裝備制造業的“走出去”戰略，是連接國內外兩個市場，充分發揮中央企業優勢和能力的重大戰略。中央政府國有資本國際布局的優化和國際競爭力的提高可以作為切入點，重點可以加快。近年來，國資委積極推進中央企業在裝備制造、電力、鋼鐵、航運、建材等領域的重組。這是一個很好的例子 下一步，還要特別關注以優勢企業為核心，打造優勢產業上下游“走出去”平臺、高效產能國際合作平臺、商產融結合平臺、跨國并購平臺，提升中央企業聯合參與在國際市場上競爭的能力。

　　3、調整優化國有資本企業布局。

　　雖然中央企業在過去的10年里取得了很大的進步，整體競爭力水平迅速提高，但與主要發達國家的領先跨國公司相比，它們面臨的主要問題仍然是企業規模小、產業集中度低、國際競爭力弱 因此，對于中央企業的重組，我們應該突破傳統狹隘的國內視角，而應該將其放在全球化和國際競爭的背景下看待。面對當前和今后一個時期發達國家領先的跨國公司向全球化公司的轉型和“贏家通吃”的市場競爭格局，中國中央企業的重組和整合應在下一步站穩腳跟，繼續推動國有資本將重點放在具有較強國際競爭力的中央企業及其主營業務上，繼續推進企業體制和機制的全面深化改革，盡快培育和發展一批具有自主知識產權、國際知名品牌和一流國際競爭力的企業。只有這樣，才能贏得中國國際發展競爭的主動權。

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