中略視點 | 地方性國企改革中的“利益博弈”與突破口

中略導讀

在這新一輪地方國企改革中，我們要思考，國企改革的動力源自哪里?產(chǎn)生的“改革紅利”又將在各利益方如何做出調(diào)整，各利益相關(guān)方有多大意愿動自己的“奶酪”?各自對改革中“利益博弈”的認知是否能形成推動改革的動力?如何破解地方國企改革中的諸多難題，中略咨詢首席顧問、廣東省管理咨詢師協(xié)會常務理事迪凱老師將為您深度解讀！

背景

近年來，我們在為多家國企提供戰(zhàn)略規(guī)劃咨詢服務的過程中，有關(guān)國企改革的思想碰撞歷歷在目。譬如，政府對企業(yè)的干預、國資委的行政效率、混合所有制改革、從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)型、國企高管的限薪潮、員工持股的可能、甚至包括民營企業(yè)對混改的期待、混合所有制企業(yè)如何管控等等可謂林林總總。這一切膠著得像一團亂麻，看似毫無頭緒，無論是改革的主導者還是參與者，似乎都在期待具體政策的出臺，然而，對這一切的全面理解和深刻思考卻是國企“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃咨詢服務的起點。

于是，我們開始思考，這場國企改革的動力究竟來自哪里?這次國企改革究竟能給企業(yè)帶來哪些實實在在的“改革紅利”?毋庸置疑的是任何改革都將對既得利益格局和利益獲得與分配方式的做出調(diào)整，那么，這次國企改革中的利益相關(guān)方是否看清了自己的“奶酪”?各自對改革中“利益博弈”的認知是否能形成推動改革的動力?答案卻不盡其然。

一、國企改革中的“眾生利益相”

【國家層面】

無疑國家是這次國企改革的設計者、主導者和推動者。長期以來，國有經(jīng)濟在宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的地位和貢獻自無需多言，但是，國有企業(yè)長期累積的沉疴卻難以根治。這既有頂層的政策體制因素，更有系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化矛盾，國有企業(yè)的“姓氏”為國企在政策、資源、金融、市場、人才等諸多要素領(lǐng)域獲得了民企難以企及的競爭優(yōu)勢，結(jié)果卻是國有企業(yè)運營的高成本、低效能和低回報搞得全民皆知，尤其是既得利益集團早已喪失了自我革命的動機和能力。而面對全球化的市場需求疲弱，在經(jīng)濟下行壓力不斷加大的背景下，國家宏觀經(jīng)濟總體需要“在降速中調(diào)結(jié)構(gòu)、在降速中提質(zhì)量、創(chuàng)新發(fā)展模式、創(chuàng)新發(fā)展空間、創(chuàng)新發(fā)展動能;全民創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”，這已上升到了國家戰(zhàn)略層面。

這既是國家利益的訴求，更是全民利益的訴求。在國家的宏觀層面上，不改革，沒出路。這就是改革帶來的新機遇，亦是改革紅利的源頭。但是，改革從來都沒有一帆風順的，對國企而言，對國資委而言，對地方政府而言，目前，僅僅是“你要改革”，而非“我要改革”，這一字之差，卻反映了國企改革的艱難。

【地方政府】

對國企改革的目標利益是抱有期待的，客觀上在對國企改革利益結(jié)果的追求上與國家是高度一致的，加上，自上而下對國企改革這一國家戰(zhàn)略落地的行政任務要求，地方政府在推動國企改革這一進程中，其主基調(diào)是積極的。但受政績觀的驅(qū)使和既得個人利益被壓縮的影響，地方政府推動國企改革的動力不足。

【國資委】

國資委從它成立的那天起，就帶著許多尷尬和無奈，這種無奈既是體制的無奈，更是改革的無奈。讓一群行政官員去監(jiān)管企業(yè)，莫說其不懂經(jīng)濟和經(jīng)營管理，即便是懂，屁股指揮腦袋，他們更多的是選擇了行政思維去監(jiān)管企業(yè)，在主觀上和客觀上都于企業(yè)經(jīng)營管理的需求相去甚遠;加上，國資委走的是行政工資體系，國有企業(yè)走的是類市場化的年薪制，收入水平相去甚遠，心理落差不可謂不大，主觀上失衡的心態(tài)、妒忌的心態(tài)跟這種監(jiān)管模式帶來了天然的矛盾；況且許多地方政府，將國企領(lǐng)導人的任命權(quán)限收回到組織部門，由地方行政長官說了算，國資委無形中大權(quán)旁落，尷尬自不會少。這一輪國企改革、疊加上行政改革，國資委被改革的命運幾乎已成定局，何去何從尚無定論。然而，國資委在各地的國企改革中恰恰承擔了政策起草和設計的任務，何況從管資產(chǎn)到管資本對他們而言更是一個新課題，這其中的利益訴求與博弈更需要改革的勇氣和智慧來化解。

【國有企業(yè)】

對國家層面提出的國有企業(yè)改革以及混合所有制改革，國企的決策者絕大多數(shù)人在理性上是支持和認同的，這在很大程度上基于他們對現(xiàn)行國資委運管體制的不滿和怨忿。但是，他們看不到這次國企改革的預期收益，加上，國企高管的限薪潮，使他們看不到自身在這次改革中的利益保障或改善。這導致許多地方性國企的決策者們，對這次國企改革抱持“等待和觀望的態(tài)度”。

[1] 等待：等待地方政府出臺國企改革的具體方案；等待國資委對國企監(jiān)管的行政改革；等待混合所有制改革的指導意見；等待員工持股的政策邊界；等待高管薪酬與市場對接……,這場國企改革的實施者和執(zhí)行者選擇了改革最不希望看到的“被動等待”。

[2] 觀望：只有國企的決策者全面而深刻的理解到這輪國企改革的初衷和方向，才能為改革設計具體的行動方案。遺憾的是國企改革的現(xiàn)行政策尚未對混合所有制做出更具約束力的政策，客觀上，也難以一刀切的給出混改意見。因此，我們看到許多國企高管“為了混改而混改”，究竟拿什么業(yè)務參與混改?是賺錢的業(yè)務?還是自己都不想做的計劃退出類業(yè)務?在等待觀望中，打著如何響應混改政策的“小算盤”。

目前，國企高管在理性上認同改革、支持改革，期待通過改革扭轉(zhuǎn)影響企業(yè)效率的行政干預，給國有企業(yè)帶來一個更貼近市場的發(fā)展環(huán)境;感性上他們更多的選擇了等待、觀望，被動的等待行政力量的推動或命令，因為他們沒有多少動機去主動的設計這場改革，推動這場改革。

【干部職工】

可以說，國有企業(yè)的干部職工是當前國有體制下的既得利益者，許多國有企業(yè)“人力成本居高不下”，歷史包袱吞噬了“經(jīng)營利潤”，使國有企業(yè)在 市場上喪失了競爭能力，許多國企干脆就退出了競爭性領(lǐng)域。目前的政策是“高管限薪”，中層干部職工又沒限薪，而國有企業(yè)恰恰是龐大的不斷增長的中層干部隊伍和職工總數(shù)以及他們長期享受著遠高于自身價值貢獻和市場薪酬水平的工資待遇，積累成了國企發(fā)展之鍾。這是國企長期效率低下、人浮于事，成本居高不下，投資回報低下的直接原因。而根本原因則在于政府和權(quán)力部門的行政干預，不斷的使國有企業(yè)持續(xù)超編。因此，大多數(shù)干部職工既擔心改革，擔心自己高收入高福利待遇的既得利益在改革中被調(diào)整和壓縮，又期待改革，期待在國企改革中和混合所有制改革中自己能有幸參與到“員工持股計劃”中，獲得遠高于薪酬待遇的長期投資收益。

二、只有避免“利益博弈”才能帶來“改革紅利”

任何改革都不可避免的會面臨到成功或失敗的結(jié)局，這次國企改革更不會例外。若改革過程中利益相關(guān)各方的“利益博弈”不能妥善處理，改革推動者、參與者、實施者不能按照改革的原則和要求去實現(xiàn)改革目標，失敗是不可避免的，這樣的結(jié)局比不改革更糟糕，改革紅利便是一張空頭支票。

所謂，“利益博弈”就是地方性國企改革過程中的各利益相關(guān)方——地方政府、國資委、國企高管、干部職工均以“自身局部現(xiàn)實利益最大化”為動機，在國家“十三五”國企改革戰(zhàn)略框架下和行政命令的約束下部署地方性國企改革。其最大的特點便是“被動跟進而非主動推動”，是“聽口令做動作而不是創(chuàng)造性設計國企改革的具體實施方案”。

所謂，“利益整合”就是地方性國企改革過程中的各利益相關(guān)方——地方政府、國資委、國企高管、干部職工均以“整體利益最大化和目標利益最大化”為原則，其最大特點是以放棄現(xiàn)實利益或犧牲局部(部門)利益為起點，以回歸“國有企業(yè)的市場化屬性和行政管理價值實現(xiàn)”為本質(zhì)的創(chuàng)新性、創(chuàng)造性具體改革實施方案設計，大膽創(chuàng)新國企發(fā)展模式、創(chuàng)新國企發(fā)展空間、創(chuàng)造國企發(fā)展動能。

可見，利益博弈必將導致共輸?shù)木置妫勾溯喌膰蟾母锪饔谛问?，難見成效；利益整合必將產(chǎn)生共贏，實現(xiàn)更遠期的持續(xù)的整體利益，為各利益相關(guān)方實現(xiàn)更大的改革紅利。

三、如何突破國企改革中“利益博弈”這個死結(jié)

地方性國企改革只有突破了各利益相關(guān)方的“利益博弈”困局，才能為各利益相關(guān)方帶來真正的“改革紅利”，否則，國企改革將不可避免的淪為一場轟轟烈烈的形式主義“走過場”。這需要改革的勇氣、改革的智慧和改革的策略。

我們認為應通過以下措施破解國企改革過程中的諸多難題，使各方的“利益博弈”走向“利益整合”，讓局部(部門)利益服從于整體利益，讓當下的現(xiàn)實利益服從于遠期的目標利益。

1、加強國企改革的組織領(lǐng)導，共樹改革愿景

地方政府應圍繞國家“十三五”戰(zhàn)略發(fā)展框架為推進國企改革的指導思想，成立“國企改革領(lǐng)導小組”，避免將國企改革的謀篇布局工作交給單一的“國資委”(利益相關(guān)方)牽頭；同時，以“國家行政改革和供給側(cè)改革”政策為依據(jù)，有機結(jié)合本地區(qū)國有經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，制定出清晰的、具體的、科學的、系統(tǒng)的國企改革愿景和藍圖，為國企改革的各利益相關(guān)方制定出各自的改革任務，從而減少彼此之間利益博弈機會和空間。

2、明確“利益整合與處置”原則，并以政策固化

由“國企改革領(lǐng)導小組”在政策允許的范圍內(nèi)全面負責領(lǐng)導和籌劃國企改革中各利益相關(guān)方的“利益整合與處置原則”。

國資委的利益：未來地方政府下設的國資委的組織設置、職能定位、管理權(quán)限、監(jiān)管模式該如何科學設置。這需要結(jié)合國家行政體制改革同步推進，并提出明確的整合與處置原則。

地方政府的利益：地方性國企雖然是地方政府所屬的國有資產(chǎn)，但是，如何約束地方政府對國有企業(yè)的行政干預，杜絕行政亂作為或行政不作為，如何杜絕地方政府行政長官對國有企業(yè)的瞎指揮和權(quán)力腐敗，既要對改革中如何保障國企應有的經(jīng)營自主權(quán)和市場化決策權(quán)，又要明確提出國企如何保障“地方政府應有的國有資產(chǎn)權(quán)益”。

地方性國企：在這一輪國企改革中，國企高管的利益是最擺不上桌面來提出的，但卻是實實在在的主要利益相關(guān)方；不是否定“國企高管限薪潮”，而是國企高管的薪酬水平如何與市場化水平保持同步，這需要建立怎樣的機制保障?同時，對國企中干部職工的薪酬和福利，原來高于市場水平和價值貢獻的部分，應該怎樣處置?再深層次的問題，便是員工持股問題，高管能否持股?員工能否持股?可以持股多少?如何管理?怎樣退出?這都是非?，F(xiàn)實的利益沖突問題，亟待出臺具體的、明確的、指導性強的先關(guān)政策。

地方性國企內(nèi)部與國企改革相關(guān)的各利益相關(guān)方的具體利益如何處置?應秉持怎樣的原則?單想明白是遠遠不夠的，要固化成指導國企改革的具體政策，便于操作，這是本次國企改革能否成功，收到實效的關(guān)節(jié)。

3、創(chuàng)新“從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)到管資本”的新型監(jiān)管模式

當前，國企改革在國家政策層面、輿論層面、認知層面都已具備一定的基礎(chǔ)，但是，在方法論層面離推動這場改革的成功還相差甚遠。尤其體現(xiàn)在，政府層面重視程度不夠，國資委監(jiān)管層面的觀念滯后，習慣于監(jiān)管資產(chǎn)，卻對管理資本很陌生；國企層面相應的習慣了被監(jiān)管資產(chǎn)，但是，如何接受監(jiān)管資本，更是一頭霧水?？谔柡俺鰜?，很容易，接下來怎么落地，大家都茫然。這源于改革開放幾十年來，地方性國企更擅長于資產(chǎn)經(jīng)營，而非資本運營；源于以往國有資產(chǎn)的監(jiān)管理念“保值增值”，即以保守和穩(wěn)健主導的零風險偏好型。譬如，資產(chǎn)增值了，高管們照拿你的工資，資產(chǎn)流失了，貶值了你要被追責，這導致許多國有資產(chǎn)無法按照市場規(guī)律來處置或經(jīng)營，最后誰也沒有責任!于是，許多國企領(lǐng)導開始關(guān)注“淡馬錫”模式。

因此，地方性國企改革不可避免的需要研究和探索，地方政府和國有企業(yè)如何從管資產(chǎn)轉(zhuǎn)型到管資本，這是新課題，也是國企改革成功的關(guān)鍵。

4、設定“國資委行政改革”的改革目標和時間表

雖然國資委的改革屬于行政改革范疇的體制改革，但是，卻在客觀上制約著國企改革的步伐和成效。國資委到底是撤?還是下放權(quán)力?目前在國家層面尚無定論。雖然國資委并非國企改革的直接經(jīng)濟利益方，但是，其所附帶的行政權(quán)力和監(jiān)管理念卻在很大程度上積重難返，既無法滿足國企提質(zhì)增效的現(xiàn)實需求，更無法滿足國企的發(fā)展訴求。因此，對國資委的行政改革設定具體的方向、目標和時間表，客觀上決定著這一輪國企改革的成效。

5、研究“國企市場化對接”的范圍和政策邊界

雖然國有企業(yè)在資源獲得上，政策扶持上，融資成本上、人才獲得上都遠遠優(yōu)于民營企業(yè)，但是，許多地方性國企都很清楚一點，在充分市場競爭的領(lǐng)域，國企根本就不是民企的對手。何以至此呢，關(guān)鍵就在于國企被賦予了太多的政府性責任，盡管國企的決策者們亦都有雄心去打造一個現(xiàn)代化的國有企業(yè)，客觀上這往往只停留在了規(guī)模上，而非能力上。因此，國企改革若不能使國企擁有符合市場規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)運管科學的機制，那么，國企改革將難有成效。

因此，本輪國企改革，需要對——國企薪酬水平和績效考核體系該如何與市場對接?如何監(jiān)管?國企參與的混合所有制改革企業(yè)如何通過現(xiàn)代企業(yè)法人治理機制監(jiān)管?國有企業(yè)高管持股?國有企業(yè)員工可以持股嗎?等等相關(guān)問題進行專業(yè)的研究，給出明確的指導意見和回答。

6、引進“外部中介機構(gòu)”，加大創(chuàng)新研究力度

面對這一場深刻的、全面的國企改革，無論是地方政府、國資委還是國有企業(yè)需要解決的問題都將十分復雜，而且均在不同程度和不同領(lǐng)域成了利益相關(guān)方，他們不僅在解決上述問題的理念方面存在不足，而且在專業(yè)性和方法論方面亦同樣不足;在改革的創(chuàng)新力度方面顯著的受到現(xiàn)實利益的束縛。這場國企改革，無論是地方政府、國資委還是地方性國有企業(yè)均需要借助外腦，通過引進外部咨詢機構(gòu)來系統(tǒng)的、科學的、專業(yè)的研究這場改革過程中所遇到的關(guān)鍵性難題，這是進步的最短路徑，亦是國企改革所必須支付的成本之一。