國企改革大趨勢：行政型治理向經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型

　　黨的十九大為國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大、培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)等指明了方向，展現(xiàn)了美好而廣闊的前景。

　　在貫徹落實十九大精神的開局之年,回顧總結(jié)國企改革40年的發(fā)展歷程和經(jīng)驗，認(rèn)識國企改革的邏輯，理清思路，對于進(jìn)一步深化囯有企業(yè)改革等具有重要的現(xiàn)實意義。

　　■國企改革的前期探索

　　在改革開放之前的30年里,我國通過對工商業(yè)的社會主義改造和興辦新型工廠，形成了與社義計劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的國營企業(yè)體系。這時候?qū)嵭械氖菃我蝗袼兄坪透叨燃械挠媱澖?jīng)濟(jì)體制，人、財、物和產(chǎn)、供、銷都由政府直接管理。

　　這樣做的結(jié)果，一方面無法有效地配置資源,另一方面也使勞動者喪失了必要的積極性，囯有資源浪費(fèi)嚴(yán)重，企業(yè)沒有活力，生產(chǎn)效率低下。當(dāng)時對此通俗的說法是企業(yè)吃國家的“大鍋飯”，職工吃企業(yè)的“大鍋飯”。

　　擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。1978年12月,黨的十一屆三中全會做出實行改革開放的重大戰(zhàn)略決策。國有企業(yè)改革先是實行擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、利潤分成、放權(quán)讓利等經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的措施。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制在國家計劃指導(dǎo)下，以提高經(jīng)濟(jì)效益為目的，將企業(yè)責(zé)任權(quán)力緊密聯(lián)系在一起的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度，也就是說，承認(rèn)企業(yè)擁有部分決策權(quán)，政府向企業(yè)下放權(quán)力，同時改變傳統(tǒng)企業(yè)全部利潤上交的做法，讓企業(yè)可以在利潤中保留一部分財務(wù)支配權(quán)之后，相應(yīng)的就應(yīng)該有明確的責(zé)任。

　　實行利改稅和利稅分流。1983和1984年政府分兩步進(jìn)行了以利于改善稅收為中心內(nèi)容的工商稅制改革，所渭利改稅，就是把囯營企業(yè)過去全額上交利潤改變?yōu)榘磭乙?guī)定的稅種及稅率繳納稅金，稅后利潤完全歸企業(yè)支配的制度變革，政府通過利改稅改革，逐步把國有國營企業(yè)的配關(guān)系通過稅收形式固定下來。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是最早以合同管理的形式確立政府和企業(yè)之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的嘗試。

　　廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。1984年10月,十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》?！稕Q定》明確提出要實行廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。1988年召開的七屆人大一次會議上,通過了《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，對廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制作了更加明確的法律規(guī)定，這部至今還影響著未經(jīng)改制的國有獨(dú)資企業(yè)的法律，相當(dāng)大地強(qiáng)化了廠長(經(jīng)理)的權(quán)利和責(zé)任。法律規(guī)定：企業(yè)實行廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，廠長是企業(yè)的法定代表人。企建立以廠長為首的生產(chǎn)經(jīng)營管理系統(tǒng)，廠長在企業(yè)中處于中心地位，對企業(yè)負(fù)全面責(zé)任部法律也對黨委和職工的民主管理作了原則規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對黨和國家的方針政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督。企業(yè)通過職工代表大會和其他形式實行民主管理。企業(yè)工會代表維護(hù)職工利益，依法獨(dú)立自主地開展工作。企業(yè)工會組織職工參加民主管理和民主監(jiān)督。

　　承包經(jīng)營責(zé)任制。國有企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制改革,是借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的成功經(jīng)驗試行的改革措施。國有企業(yè)實行承包制改革，通過承包合同把企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任落實到企業(yè)的法定代表人，這在邏輯上是沒問題的，也有助于落實國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。但是,承包制當(dāng)時忽視了三個問題：一、發(fā)包人是政府官員,在簽訂承包合同的時候處于信息弱勢一方，更直白的說，政府官員并沒有簽出好的承包合同的能力；二、不同于農(nóng)村的土地,企業(yè)在經(jīng)營上有更大的復(fù)雜性，經(jīng)營過程也更難以觀察，而在承包制設(shè)計的時候，并沒有考慮與經(jīng)營活動過程相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制設(shè)計；三、企業(yè)無法解決“負(fù)盈又負(fù)虧”的問題。還有企業(yè)存在的短期行為、體制機(jī)制方面的問題，就更加難以解決。因此，承包制的缺陷還是相當(dāng)大的，更不是一包就靈。

　　■確立市場化改革方向

　　黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若千問題的決定》，要求建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這其實就是要使市場在囯家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。

　　國有企業(yè)重組與調(diào)整。從1995年開始,國務(wù)院在全國工業(yè)企業(yè)中選擇了100戶進(jìn)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn),各省市政府也結(jié)合自己的情況，先后選擇了2500戶企業(yè)進(jìn)行類似的試點(diǎn)，1996年囯家確定了1000家重點(diǎn)企業(yè)，并對這些企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和行業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。從此之后，在中共中央和國務(wù)院的文件中，不再泛泛強(qiáng)調(diào)全體國有企業(yè)的數(shù)量概念，而是強(qiáng)調(diào)國有大中型企業(yè)對于國民經(jīng)濟(jì)的控制力概念，強(qiáng)調(diào)在20世紀(jì)末要使大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，成為“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的法人實體和市場競爭主體。1999年,國務(wù)院加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，進(jìn)行改制的企業(yè)范圍進(jìn)一步縮減到520家。對于數(shù)量眾多的囯有中小型企業(yè)的改革主要是由地方政府推動，采取股份制改造、包經(jīng)營、出售、出租等方式實施的。

　　從長期的角度看，多數(shù)企業(yè)的改革過程都是通過各種方法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)量化到自然人（或自然人群體），從而使企業(yè)的管理者和職工具有充分的積極性，企業(yè)由此徹底擺脫政企不分時代的種種弊端。不少國有企業(yè)的民營化過程本質(zhì)上都是通過兩步走得以實現(xiàn)的：第一步是經(jīng)營者和員工（或以持股會等集體的名義）買斷企業(yè)的資產(chǎn)；第二步，通過一定的形式將股權(quán)向管理層（或主要控制人）集中。當(dāng)然，在這個過程中，出現(xiàn)了不少有失公平和腐敗現(xiàn)象，比如在其資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓定價中，在購買交易的細(xì)節(jié)安排上，都有很多并不完全合理合法的地方。

　　“三改一加強(qiáng)”。中共十五大和十五屆一中全會明確提出：自1998年起，用三年左右時間，通過改革、改組、改造和加強(qiáng)管理（簡稱“三改一加強(qiáng)”），使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1998年與國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整相配合，國務(wù)院以紡織行業(yè)和煤炭行業(yè)作為突破口，實行“限產(chǎn)壓錠”和“關(guān)停并轉(zhuǎn)”等措施，調(diào)整行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。此后，除了債轉(zhuǎn)股改革和下崗分流與再就業(yè)工程的推進(jìn)，政府還采取了其他一些措施幫助國有大中型企業(yè)脫困。

　　到2000年底，國有及國有控股工業(yè)實現(xiàn)利潤大幅度增長，實現(xiàn)利潤達(dá)到2300億，比1999年增長了1.3倍，比1997年增長了1.85倍。國家重點(diǎn)監(jiān)測的14個行業(yè)，到2000年底，輕工、紡織、機(jī)械業(yè)、冶金、石油化工、建材、煙草、有色金屬、電子、黃金、醫(yī)藥、電力等12個行業(yè)實現(xiàn)利潤都有增加或整體扭虧為盈，煤炭和軍工行業(yè)凈虧損也明顯減少。黨中央最初確定要三年脫困的6000多家國有企業(yè)中，有超過2/3達(dá)到了最初確定的目標(biāo)。

　　但是，國有企業(yè)的虧損面仍然居高不下，甚至還在制造著新的不良資產(chǎn)，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象也很嚴(yán)重。造成這種狀況的原因是國有資產(chǎn)所有者缺位，在于國有資產(chǎn)的出資人體系不健全。同時，政府部門管理中政資不分，條條與塊塊之間相互摯肘。這樣的國有資產(chǎn)管理體制是不適應(yīng)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)的。

　　■深化產(chǎn)權(quán)制度改革

　　國有企業(yè)改革的目標(biāo)是構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，逐步落實“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的基本原則。其中，產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范化是一個關(guān)鍵內(nèi)容。

　　建立并完善公司治理結(jié)構(gòu)。1993年12月29日，全國人大通過了《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）。但是，原有的國有大中型企業(yè)仍然是遵循《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定。

　　1999年9月，中共十五屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，國企改革要以建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)。并指出應(yīng)該加強(qiáng)以下幾個環(huán)節(jié)的改革：繼續(xù)推動政企分開，積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革等。

　　2006年，結(jié)合國有企業(yè)運(yùn)行中的新情況、新問題，對《公司法》進(jìn)行了較大幅度的修訂，特別規(guī)定了有關(guān)國有獨(dú)資公司的內(nèi)容。從而為國有大中型骨干企業(yè)的公司制改制作了法律上的準(zhǔn)備?，F(xiàn)代公司治理邏輯的引入，把新型國有資產(chǎn)管理體制和新型企業(yè)運(yùn)行機(jī)制之間的連接問題凸現(xiàn)出來。

　　董事會是公司治理的核心。2004年6月，國務(wù)院國資委公布《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨(dú)資公司董事會試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著國有企業(yè)改革向前邁出了關(guān)鍵的一步。從當(dāng)時國有企業(yè)的情況來看，有以下三個方面的作用：第一，通過董事會制度建設(shè)，實現(xiàn)國資委對國有企業(yè)管理方式的轉(zhuǎn)變，在組織結(jié)構(gòu)上初步具有了矩陣式管理的模式。第二，通過董事會制度，有效分離企業(yè)的決策層與執(zhí)行層，改變企業(yè)決策層和執(zhí)行層高度重合的狀況。第三，通過完善董事會治理機(jī)制，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，解決董事會與經(jīng)理層邊界不清、職責(zé)不明的問題。

　　國資委的設(shè)立與定位。2002年，中共十六大報告指出，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)、享有所有者權(quán)益、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一、管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。中共十六屆二中全會進(jìn)一步明確了國資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能配置、監(jiān)管范圍，以及與企業(yè)的關(guān)系等一系列國有企業(yè)改革的重大問題。2003年3月10日，十屆全國人大一次會議表決通過設(shè)立國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，代表國家履行出資人職責(zé)。國資委作為國務(wù)院直屬正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)，納入監(jiān)管的中央企業(yè)196家。

　　國務(wù)院國資委成立之前，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易重組過程中，存在著以下問題：一、產(chǎn)權(quán)交易立法和相關(guān)規(guī)章制度相對滯后，監(jiān)督管理薄弱。二、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓和重組行為不規(guī)范。三、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易重組機(jī)制尚未形成，全國的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、重組和轉(zhuǎn)讓機(jī)制未能形成，阻礙了國有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)交易優(yōu)化資源配置和企業(yè)競爭力的提高。

　　國務(wù)院國資委成立后，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，提出了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，就批準(zhǔn)制度、清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估、交易管理、管理層收購等涉及國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理的環(huán)節(jié)，提出了明確的指引和政策要求。國資委通過國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性工作，健全了相關(guān)制度和政策，承擔(dān)起監(jiān)督檢查和整合國有企業(yè)改制以及國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理和審批職能，使國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和交易更加規(guī)范、信息更加透明、交易更加公平。這一工作有效地推動了國有產(chǎn)權(quán)有序流動，防止了國有資產(chǎn)的流失。

　　強(qiáng)化戰(zhàn)略管理。2004年，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃管理辦法（試行）》。以此為基礎(chǔ)，國資委以國有企業(yè)出資人的職能角色，展開了對國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)工作，其目標(biāo)是：加強(qiáng)對中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)突出主業(yè)，提高自主創(chuàng)新能力，增強(qiáng)核心競爭力，正確引導(dǎo)企業(yè)投資方向，有效規(guī)避投資風(fēng)險，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和聯(lián)合重組。培育具有國際競爭力的大公司、大集團(tuán)，進(jìn)一步增強(qiáng)國有企業(yè)活力、控制力和影響力。

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，從六個方面提出了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，推行公有制的多種有效實現(xiàn)形式，大力發(fā)展和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)。這充分說明，國有企業(yè)改革單一推進(jìn)是不行的，需要配套改革、分類治理、共同推進(jìn)，才能達(dá)到預(yù)期的效果與目的。

　　■國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)制

　　2015年7月，習(xí)近平總書記在吉林省視察時談到國有企業(yè)改革“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，即“有利于國有企業(yè)資產(chǎn)的保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力，有利于放大國有資本功能”。這是國企改革頂層設(shè)計的重要指導(dǎo)方針，是國有企業(yè)改革之魂，也是激活和壯大實體經(jīng)濟(jì)之魂。

　　黨的十五大報告首次提出混合所有制概念，16年后，十八屆三中全會再次提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。與此同時，國企改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)入了攻堅階段。混改要促進(jìn)構(gòu)建國民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局，要與完善國資管理體制協(xié)同聯(lián)動，與產(chǎn)權(quán)保護(hù)、釋放人的積極性同步推進(jìn)，企業(yè)混改后要及時轉(zhuǎn)變和完善經(jīng)營機(jī)制，以更完整地發(fā)揮混改的積極作用?；旄囊呀?jīng)具備了戰(zhàn)略性展開的基礎(chǔ)，下一步需要優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善混改機(jī)制設(shè)計，改進(jìn)改革落實方式，實現(xiàn)激勵兼容，同時推進(jìn)相關(guān)配套政策及時跟進(jìn)。

　　2017年，黨的十九大召開之前，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)了三個文件：一是《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，要求改進(jìn)國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度；二是《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，強(qiáng)化了三項管資本職能，精簡43項監(jiān)管事項，其中授權(quán)8項。三是《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，標(biāo)志著國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企全面進(jìn)入公司制時代。

　　2017年10月，黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。隨后，中央經(jīng)濟(jì)工作會議把改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制擺在了重要位置。授權(quán)經(jīng)營體制為主的國資改革，成為新一輪改革的“牛鼻子”。

　　■國企改革的趨勢與愿景

　　全民所有制企業(yè)是計劃經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)形態(tài)，企業(yè)受到政府的直接管理，行政型治理是其典型的治理模式。該模式的三大內(nèi)涵是資源配置行政化、經(jīng)營目標(biāo)行政化和高管任免行政化。行政型治理方式下，公司治理行為的行政化問題嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為“內(nèi)部治理外部化，外部治理內(nèi)部化”，即本來應(yīng)該由內(nèi)部治理履行的決策職能，如薪酬制定、股權(quán)激勵等卻由外部治理主體決定，而外部治理的很多職能如企業(yè)辦社會的職能卻由內(nèi)部治理承擔(dān)。

　　國有企業(yè)改革的重要任務(wù)之一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而作為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司則需要市場經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)濟(jì)型治理與之匹配，需要市場化配置資源，經(jīng)濟(jì)化經(jīng)營目標(biāo)，在厘清政府與市場邊界的前提下完善公司的內(nèi)外部治理機(jī)制，實現(xiàn)由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機(jī)制為主的經(jīng)濟(jì)型治理轉(zhuǎn)型。這是國有企業(yè)改革的大趨勢。

　　從中國治理改革的時間序列看，公司治理改革是先行者，中國改革的路徑是依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會制度、現(xiàn)代國家制度，相應(yīng)的則是先治理公司，再政府治理、社會治理和國家治理；從改革的結(jié)構(gòu)看，公司治理、政府治理、社會組織治理作為國家治理體系的重要內(nèi)容，是相互影響和相互依存的。因此，為保證深化公司治理改革進(jìn)而完善國家治理體系，導(dǎo)入分類治理并配套治理改革顯得極為重要。

　　2018年2月，十九屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》。這次改革涉及范圍之廣，內(nèi)容之深，都是前所未有的，這表明以習(xí)近平總書記為核心的黨中央，下決心把各級黨委、政府、司法、社團(tuán)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)，將為國有企業(yè)改革厘清思路、清障排難提供強(qiáng)有力的支撐。

　　在此基礎(chǔ)上，國有企業(yè)的改革將全面深化，促進(jìn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，帶動整個國民經(jīng)濟(jì)的繁榮，為建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興等貢獻(xiàn)新的力量。